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Daniel Raunet
Daniel Raunet
Au Québec, la mise à niveau des infrastructures municipales est un gouffre qui se mesure en milliards de dollars, plus de quatre annuellement selon les calculs de l’Union des Municipalités du Québec.
La réforme Ryan
Le modèle québécois de fiscalité municipale repose principalement sur les taxes foncières, un héritage anglo-saxon que l’on retrouve un peu partout du Royaume-Uni et aux États-Unis. Mais dans certains pays comme l’Australie, ces impôts fonciers ne servent qu’au fonctionnement des gouvernements locaux, les niveaux supérieurs assumant l’essentiel de la construction et de la réfection des infrastructures.
Au Québec, c’était également le cas jusqu’à ce que, avec les lois 145 (1991) et 57 (1992), un gouvernement libéral ne décide de transmettre une bonne partie du fardeau aux municipalités. La réforme pilotée par le ministre des Affaires municipales d’alors, Claude Ryan, a remis aux pouvoirs locaux la responsabilité de l’entretien de 75 000 kilomètres de routes, du transport en commun et de la police municipale, moyennant un premier transfert de 477 millions $.
Depuis la réforme Ryan, les budgets n’ont pas suivi. Selon Ève-Lyne Couturier, chercheuse à l’Institut de recherche et d’informations socioéconomiques (IRIS) « les transferts n’ont pas été augmentés en conséquence et les villes, ayant des responsabilités importantes multiples, n’avaient aucune expérience dans le maintien des infrastructures. C’est une des raisons pour lesquelles on a accumulé un déficit. Quand on a transféré les infrastructures, on n’avait pas nécessairement besoin d’entretien parce qu’elles étaient en bon état, mais lorsqu’est arrivé le moment de mettre de l’argent, elles l’avaient déjà dépensé dans leurs budgets annuels. » [1]
Le « partenariat » avec Québec
Au fil des ans, le modèle fiscal a évolué. Pour l’ensemble de la sphère municipale (villes, agglomérations, agences de transport, MRC, etc.), la taxe foncière demeure toujours la source première de financement, 49,4 %, alors que les dépenses de fonctionnement du secteur s’élèvent à 16,8 milliards $ (données de 2020 [2]). Québec a bien octroyé d’autres ressources, mais elles ne comblent qu’un peu moins de 9 % des dépenses. Dans le cadre de son « Partenariat 2020-2024 » avec les municipalités, l’enveloppe 2023 du gouvernement québécois prévoit des transferts de 590 millions $ au titre de la TVQ payée, 267,5 millions $ pour le Fonds régions et ruralité, 192 millions $ de partage d’un point de TVQ, 164 millions $ en guise de compensation pour l’absence de taxe foncière sur les bâtiments publics, etc. [3]
La situation internationale
En dehors du monde anglo-saxon, de nombreux pays se servent également de la taxe foncière pour financer leurs gouvernements locaux, par exemple la France, les Pays-Bas, Israël, le Mexique. D’autres comme le Chili et la Hongrie s’en passent totalement. Entre les deux, il y a une série de nations où la taxation locale ne joue qu’un rôle secondaire : l’Espagne, le Portugal, l’Italie, la Turquie, l’Autriche, la Corée du Sud, la Colombie. Enfin, plusieurs pays financent les gouvernements locaux principalement par le biais de l’impôt sur le revenu : les pays scandinaves, l’Allemagne, le Japon, la Suisse, la Pologne, etc. [4]
Défauts et avantages de l’impôt foncier
La chercheuse Ève-Lyne Couturier préconise une réforme de la fiscalité municipale qui s’éloigne du rôle prédominant des taxes foncières. « La fiscalité foncière est régressive. Parce que justement la valeur ne correspond pas nécessairement à l’argent qu’on a dépensé sur la maison dans les dernières années. En réduisant la part de la fiscalité foncière, on devrait essayer de la remplacer par quelque chose qui est plus progressif. » On pense ici au cas du retraité qui doit vendre son bungalow parce que, flambée de l’immobilier aidant, il est millionnaire sur papier, mais qu’il n’a pas de quoi payer les taxes. La nature régressive de l’impôt foncier se manifeste également au niveau des types de développement, les logements de luxe ou les condominiums rapportant davantage aux villes que le logement social.
Autre défaut selon la chercheuse, « l’impôt foncier a certains avantages, mais il crée des distorsions qui sont terribles sur la circulation, l’étalement urbain, la conformation des territoires, etc. » Ce mode de financement va à l’encontre du virage vert dont tout le monde parle. Comme ce sont les bâtiments et les terrains qui sont taxés, l’intérêt des municipalités en manque de revenus est d’étendre sans cesse les quartiers développés au détriment des zones agricoles et des milieux naturels.
Ève-Lyne Couturier estime toutefois qu’il ne faut pas se débarrasser complètement de l’impôt foncier. Même réduit à un revenu d’appoint, cet impôt demeure un outil sur lequel les municipalités ont une prise directe puisque ce sont elles qui fixent leur propre taux. Il permet en outre de taxer les propriétaires qui ne sont pas des résidents fiscaux du pays ainsi que les entreprises transnationales qui transfèrent leurs bénéfices dans des paradis fiscaux.
Le modèle suédois
Les municipalités suédoises ont beaucoup plus de responsabilités que leurs sœurs québécoises : écoles primaires et secondaires, garderies, services sociaux, soins aux aînés, etc. Elles jouissent également d’un statut constitutionnel qui leur permet d’absorber plus de la moitié des ressources fiscales du pays. Ce qui intéresse la chercheuse de l’IRIS, ce n’est pas le chambardement institutionnel qu’impliquerait l’application du modèle de la Suède au Québec, mais le rôle prioritaire que joue l’impôt sur le revenu dans ce pays. Perçu par le gouvernement de Stockholm, cet impôt comprend trois taux différents, national, régional et local, chaque niveau pouvant décider du taux applicable dans son domaine. Le gouvernement central applique alors une formule de péréquation pour éviter que les municipalités les moins riches ne se retrouvent défavorisées.
À la recherche d’un nouveau modèle québécois
Le Québec devrait s’inspirer de la Suède, estime madame Couturier, et dédier une portion de l’impôt sur le revenu aux municipalités. « Passer simplement par une augmentation des transferts par le palier provincial a ses limites, surtout que ces transferts sont conditionnels à la volonté même du gouvernement qui est en place. » Autre piste envisageable, l’écofiscalité. « Ce qu’on veut, c’est encourager certains comportements et utiliser l’argent du comportement négatif pour pouvoir créer de nouvelles infrastructures, entretenir, améliorer les services, etc. » Tout en précisant qu’« il faut faire attention avec l’écofiscalité parce que l’objectif de l’écofiscalité, à terme, c’est de s’en débarrasser ».
Autant de vœux pieux pour l’instant, car si trois des partis de l’Assemblée nationale estiment qu’une réforme de la fiscalité municipale s’impose, le quatrième, la Coalition Avenir Québec, évite le sujet.
Que disent les partis ?
La CAQ et le PCQ
Deux partis, la Coalition Avenir Québec et le Parti conservateur du Québec n’affichent aucun appétit pour une réforme de la fiscalité municipale. Pour les conservateurs, l’accent est mis sur les baisses de taxes tout en ajoutant un nouveau fardeau aux municipalités, des responsabilités de nature non précisée dans la livraison des soins de santé. Le gouvernement Legault de son côté préfère promettre des fonds pour divers programmes, tels les espaces verts, les plages, la reconversion des terrains de golf, la lutte contre l’érosion des berges, la rénovation des infrastructures sportives ou l’encouragement à la lecture [5].
Le PLQ
Les trois partis d’opposition de l’Assemblée nationale sont d’avis qu’une réforme de la fiscalité municipale s’impose. Pendant la campagne électorale de 2022, le Parti libéral du Québec a annoncé ses couleurs : « Les taxes foncières sont la principale source de revenus pour les municipalités, mais ne suffisent plus à assurer les services de proximité qui sont importants pour les Québécois. C’est pourquoi le Parti libéral du Québec s’engage à revoir, en concertation avec les acteurs locaux, le régime de la fiscalité municipale dans un premier mandat. » [6] Les bâtiments publics, actuellement exonérés des taxes municipales, seraient imposés. Un bémol toutefois, cette réforme devra se faire sans aucune hausse de taxes.
Québec solidaire
Pendant la campagne électorale, Québec solidaire s’est contenté de promettre « un nouveau régime fiscal pour les municipalités » [7] tout en passant sous silence les détails de son ambitieux programme sur la question. Ces détails, publiés en 2019, prévoyaient l’octroi de points d’impôt aux municipalités lors de négociations nationales ainsi que le maintien d’une taxe foncière résiduelle basée sur l’usage frappant de taux supérieurs les non-résidants, les propriétaires de logements multiples et les spéculateurs à court terme. [8] Gabriel Nadeau-Dubois et ses amis ont préféré faire campagne sur une idée non prévue au programme, une surtaxe sur les revenus supérieurs à 90 000 dollars et sur les héritages de plus d’un million de dollars, des « taxes orange » que ses adversaires se sont dépêchés de tourner en dérision. [9]
LE PQ
Enfin, le Parti québécois promet lui aussi une réforme sans préciser les détails : « Réformer la fiscalité municipale en profondeur et promouvoir les autres sources actuellement disponibles de sorte que les municipalités puissent diversifier leurs sources de revenus, réduire l’importance de la taxe foncière dans leur budget et ainsi contrer l’étalement urbain et toutes ses conséquences négatives. » [10]
[1] Entrevue 27 janvier 2023
[2] Ministère des Affaires municipales et de l’Habitation, «Le Financement et la fiscalité des organismes municipaux au Québec», Québec, 22 juin 2020, p 14. https://www.mamh.gouv.qc.ca/fileadmin/publications/finances_indicateurs_fiscalite/fiscalite/fiscalite_organismes_municipaux.pdf
[3] Ministère des Affaires municipales et de l’Habitation, «Partenariat 2020-2024 – Pour des municipalités et des régions encore plus fortes», Québec, octobre 2019.
https://www.mamh.gouv.qc.ca/fileadmin/publications/organisation_municipale/accord_partenariat/Partenariat2020-2024_Entente.pdf
[4] Ève-Lyne Couturier et Nicolas Viens «Fiscalité municipale : une réforme nécessaire pour une transition juste», IRIS, Montréal, juin 2021, https://iris-recherche.qc.ca/publications/fiscalite-municipale-une-reforme-necessaire-pour-une-transition-juste/
[5] «Continuons – plateforme électorale de la Coalition Avenir Québec», Québec, 17 sept 2022 https://coalitionavenirquebec.org/wp-content/uploads/2022/09/17-sept-caq-plateforme-coalition-avenir-quebec-2022.pdf
[6] Parti libéral du Québec «Plus de pouvoirs aux régions, plus de services aux citoyens», communiqué de presse, Gatineau, 14 sept 2022 https://plq.org/fr/communiques/plus-de-pouvoirs-aux-regions-plus-de-services-aux-citoyens/
[7] Québec solidaire «Changer d’ère – Plateforme électorale», 19 août 2022, Montréal, p 11 https://assets.ctfassets.net/vgc87z7vc7p3/1L4uUzFshrjuWKvOozcHCB/1153149a7744a69c25af5fbb9ce33e48/E22-Plateforme-Web-1p.pdf
[8] Québec «Programme de 2019», Montréal, 2.4.1 FISCALITÉ DU QUÉBEC … g), p 20 https://api-wp.quebecsolidaire.net/wp-content/uploads/2021/09/programmeqs2019-1.pdf
[9] Jérôme Labbé, « Legault pourfend les « taxes oranges » de Québec solidaire », Radio-Canada, 7 septembre 2022. https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1911664/impots-fortune-succession-quebec-solidaire-reactions
[10] Parti québécois «Projet national», avril 22 p 9
https://pq.org/wp-content/uploads/2022/04/cahier-projet-nationalv2.pdf
