Les retraites municipales ou le « pelletage par en avant »

Daniel Raunet

Daniel Raunet

En décembre 2014, les grandes villes du Québec ont reçu un beau cadeau du gouvernement Couillard. Après des décennies d’insouciance, les caisses de retraites des employés municipaux (en grande partie des régimes à prestations déterminées) avaient accumulé des déficits de l’ordre de 2,6 milliards $. Par sa Loi 15, le Québec a permis aux villes d’aller chercher une bonne partie de l’argent manquant dans les poches des cotisants et des retraités sans avoir à négocier quoi que ce soit avec les syndicats, privés du droit de grève sur ce sujet. La remise en cause de la légalité de cette loi par la Cour supérieure en 2020 puis, en mai dernier par la Cour d’appel du Québec, promet des lendemains de veille douloureux au monde municipal.

Le gouffre des déficits

En avril 2013, une commission présidée par un ancien patron du Mouvement Desjardins, Alban D’Amours, avait identifié les principales failles du système. Les caisses de retraite avaient mal évalué l’impact de l’allongement de l’espérance de vie et du raccourcissement de la durée de la vie active.

Au fil des décennies, les employeurs s’étaient accordé de multiples congés de cotisations en période de bons rendements boursiers et, de façon générale, nombre de fonds investis ne rapportaient pas assez. Bref, face à la perspective d’augmenter les taxes pour boucler leurs budgets annuels, les politiciens municipaux avaient eu tendance à ignorer les déficits de leurs caisses de retraite et à refiler les décisions douloureuses à leurs successeurs. 

Les villes et le pot à confiture de la loi 15

Les syndicats ont été les grands perdants de la Loi 15. Jusqu’alors, les cotisations et les rentes des caisses de retraite étaient une forme de salaire différé soumis aux mécanismes de la négociation collective. Avec la Loi 15, le gouvernement du Québec soustrayait ces questions des conventions et du droit de grève, changeant radicalement le rapport de force des pompiers, des policiers, des cols blancs, des cols bleus, bref de tous les employés municipaux. 75 000 personnes, plus 30 000 retraités.

Les villes se sont engouffrées dans la brèche. À temps pour les élections municipales de 2017. Ainsi, en décembre 2016, l’agglomération de Longueuil, à l’initiative de la mairesse d’alors, Caroline Saint-Hilaire, annulait 40 % de l’indexation prévue des rentes des retraités, une économie de 32 millions $, soit 5,2 % du budget consolidé de la ville et de l’agglomération pour 2017. La ville de Montréal, sous administration Coderre, effectuait la plus grosse des ponctions, 190 millions de dollars au chapitre de la désindexation des rentes, soit 3,1 % de son budget d’alors.

À Laval, l’administration Demers supprimait au même moment l’indexation de toutes les rentes de ses employés, sauf celles des policiers, une économie de 10,9 millions $ pour 2017. Et à Québec, l’administration Labeaume annulait elle aussi l’indexation des rentes à partir du 1er janvier 2017, pour une économie annuelle de sept millions $. Pour les participants actifs, les villes augmentaient unilatéralement le montant des contributions requises par-delà ce qui avait déjà été négocié.

Le coup de tonnerre de la Cour d’appel

Le 10 mai dernier, la Cour d’appel du Québec a confirmé une première décision de 2020 de la Cour supérieure sur la légalité de la Loi 15. Dans un premier temps, elle déboute les syndicats et confirme le droit de la province et des villes de combler une partie du déficit des caisses de retraite en décrétant des hausses de contribution des employés sans aucune négociation. Le juge Robert Manville, appuyé en ceci par sa collègue Suzanne Gagné, écrit : « Dans le cas des participants actifs, l’atteinte à la liberté d’association est justifiée dans le cadre d’une société libre et démocratique .»[1] Dans une opinion dissidente, le juge Jocelyn Rancourt va encore plus loin : « La Loi 15 n’entrave pas de manière substantielle la liberté d’association des participants actifs .»[2]

Par contre, dans le cas des retraités (61,8 % des retraités du secteur municipal jouissaient d’une indexation de leur rente), les villes et le gouvernement québécois perdent sur toute la ligne. La Cour d’appel relève que les retraités ne sont plus représentés par leur ancien syndicat, qu’ils sont exclus de toute négociation collective et qu’ils ne disposent d’aucun moyen de pression. Conclusion des juges : l’indexation de leurs rentes est un droit acquis inviolable, les articles de la Loi 15 les concernant sont inconstitutionnels.

La désindexation des rentes représente la plus grosse part des économies réalisées par les villes grâce à la Loi 15, alors que les hausses de cotisations des participants actifs ne représente que 40 % de l’ensemble. À ce sujet, la Cour d’appel note que les pertes des travailleurs à l’emploi peuvent être atténuées par des négociations collectives ultérieures. Ainsi, les policiers de Montréal qui avaient subi une perte de rémunération globale de 7,25 % du fait de la Loi 15 ont négocié par la suite une nouvelle « prime de niveau de service » de 5 %.

L’heure des comptes approche

Des syndicats ont déjà annoncé leur intention d’interjeter appel auprès de la Cour suprême du Canada. Selon une source proche du dossier « c’est un secret de Polichinelle » que tout le monde va en faire de même. Que les juges canadiens acceptent ou non de se pencher sur l’affaire, il est écrit dans le ciel que les villes qui se sont prévalues de la Loi 15 risquent fort de devoir rendre gorge.

Au lendemain du jugement de première instance, en 2020, le quotidien La Presse avait évalué à 350 millions $ les montants qu’auraient à rembourser les seules villes de Montréal, Laval, Longueuil et Québec, ce qui représenterait une hausse de 3,1 % à 7,2 % de leurs budgets respectifs[3]. Avec 158 régimes différents, tant du côté des municipalités que des syndicats, on affirme ne pas avoir de tableau d’ensemble des sommes en jeu. Tous les intervenants nous réfèrent aux actuaires du ministère concerné, Retraite Québec, mais cet organisme se refuse à tout commentaire.

Un document déposé à l’Assemblée nationale par le ministre des Finances Éric Girard en octobre 2019 nous donne une idée des ponctions effectuées auprès des employés municipaux[4]. Le gouvernement québécois évaluait alors que les participants actifs avaient assumé 47 % de leur part du déficit des régimes de retraite et les retraités 25 % de leur propre part. Les organismes municipaux avaient épongé le solde.

Pour les participants actifs, il s’agissait d’une somme de 435 millions $, mais le document ne faisait pas de distinction entre les contributions issues de négociations collectives et celles imposées par la Loi 15. Toutefois, le montant de la contribution des retraités, 285 millions $, peut être attribué aux conséquences de la loi spéciale. En cas de victoire finale des retraités, ces sommes de 2019 seront à revoir à la hausse, les ponctions se poursuivant d’année en année, sans parler des intérêts éventuellement octroyés par la justice.

Une bombe fiscale en perspective pour les villes. Pour les retraités, par contre, vu les lenteurs de la justice, le chèque n’est pas pour demain. Nombre d’entre eux seront déjà morts.

[1] Cour d’appel du Québec « Alliance des professionnels et professionnelles de la Ville de Québec & al. c. Procureur général du Québec & al. », 10 mai 2023, ¶223, p 110.

[2] Cour d’appel du Québec, op. cit., ¶p 121.

[3] Francis Vailles, « Facture de 350 millions pour les grandes villes »‘ La Presse, Montréal, 20 juillet 2020.

[4] Retraite Québec, Rapport sur la mise en œuvre de la Loi favorisant la santé financière et la pérennité des régimes de retraite à prestations déterminées du secteur municipal, Québec, octobre 2019, pp. 20 et 23.

https://numerique.banq.qc.ca/patrimoine/details/52327/4021542