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US National Archive
Dick Cheney, un président bis
Serge Truffaut
Dans la soirée du 3 novembre dernier, Dick Cheney est décédé à son domicile situé à North Virginia non loin de Washington. Il avait 84 ans. Dans les heures comme dans les jours qui ont suivi sa mort, un contingent imposant de commentateurs et d’historiens ont souligné avec force que cet homme né le 31 janvier 1941 à Lincoln au Nebraska fut le plus puissant des vice-présidents dans l’histoire du pays. Qu’il fut en réalité, un président bis.
Il en a été ainsi car dès le début de l’association qui lia Cheney au président George W. Bush, ce dernier ayant posé la loupe de la rationalité sur leur duo le principe de réalité s’était imposé. Mais encore? Il avait évidemment constaté que Dick avait une connaissance des pouvoirs exécutif et législatif mille fois plus étendue que la sienne. CQFD : qu’il fallait donc accorder à ce vice-président une marge de manœuvre de loin très supérieure à celle qu’on attribue habituellement à cette fonction.
Lorsqu’on s’attarde à ce qui reste une modification aussi inhabituelle que majeure du partage du périmètre entre les deux têtes de l’exécutif, on retient en effet que comparativement à Cheney l’expérience de Bush était égale à quasiment zéro. Le premier fut successivement représentant du Wyoming, directeur de cabinet du président Gerald Ford et secrétaire de la Défense de G. H. W. Bush, alors que Bush fils avait été gouverneur du Texas pendant cinq ans seulement. Bref, celui-ci n’avait aucune expérience du fédéral.
Cela rappelé, on comprendra mieux que lors du premier mandat de Bush et une bonne portion du deuxième, Cheney eut l’ascendant sur ce dernier. Son influence fut particulièrement prononcée dans les mois qui suivirent les attentats du 11-Septembre. Aidé par le redoutable David Addington, son chef de cabinet, son avocat, son Machiavel, il s’appuya, si l’on peut dire, sur le profond désarroi des Américains pour introduire ici et là des mécanismes juridiques et administratifs conçus pour imposer la présidence impériale. Son ambition depuis les années 1970.
À l’époque, Cheney fut horrifié par la guérilla législative menée par les démocrates. Plus précisément par les conséquences juridiques du Watergate, de la guerre au Vietnam et du renversement de Salvador Allende. L’avalanche de lois votées avait eu pour effet une soustraction nette des pouvoirs exercés par l’exécutif. Cheney et son mentor politique Donald Rumsfeld s’étaient alors promis de renverser tôt ou tard la vapeur en faisant le lit de la présidence impériale.
Pour faire court, rappelons que de 1973 à 1979, le Congrès alors dominé par les démocrates avait adopté une ribambelle de lois afin de mettre entre parenthèses l’arbitraire qui avait caractérisé l’administration Nixon. Par exemple, l’amendement Hugues-Ryan voté en 1974 interdisait à l’exécutif l’organisation d’opérations secrètes sans en avoir informé le Congrès. En 1976, le National Emergency Act interdisait au président de déclarer l’état d’urgence sans avoir obtenu l’assentiment du Congrès etc …
On fera l’impasse sur d’autres épisodes législatifs pour mieux souligner que lors de son mandat de secrétaire à la Défense de 1989 à 1993 il organisa la destitution de Manuel Noriega en 1989 et l’invasion du Koweit en 1991. Ce poste finit par le persuader que les affaires étrangères constituaient de fait le boulevard de la présidence impériale. Et …
Et il se trouve que Cheney ayant une connaissance très fine, comparativement notamment à Bush, de l’histoire présidentielle, il s’employa au lendemain du 11 septembre à traduire dans les faits ce que son étude des présidences antérieures lui avait appris. Allons-y.
Présidence Roosevelt
Si les présidents Teddy Roosevelt et Woodrow Wilson eurent une inclination impérialiste celle-ci ne fut jamais le moteur de leurs mandats. Il faudra attendre 1936 et une décision de la Cour suprême, et non du président, pour composer l’acte de naissance officiel de la présidence impériale.
Dans la somme que l’historien Arthur Schlesinger a consacrée au sujet — The Imperial Présidency. Ed. Houghton Mifflin Company —, il souligne que dans la cause US v. Curtis – Wright Corporation, la Cour suprême estima qu’en matière militaire il revient au pouvoir exécutif de décider et non au Congrès. Ce faisant elle infligea un revers cinglant au fabriquant d’armes Curtis – Wright Corporation. Résumons.
En 1934, le Congrès, le pouvoir législatif, avait voté une loi pour interdire la vente d’armes à la Bolivie et au Paraguay par Curtis. Ces deux pays étaient alors en guerre l’un contre l’autre. L’entreprise ayant perdu en appel, elle déposa sa requête en annulation de la décision du législatif auprès de la Cour suprême.
Dans son jugement, celle-ci devait avancer un argument que tous les présidents ont évoqué depuis : l’exécutif dispose d’informations, notamment de secrets, lui permettant de prendre une décision plus éclairée que le législatif. La Cour, de rappeler Schlesinger, alla jusqu’à insister qu’en matière étrangère la marge de manœuvre du Congrès était « naturellement limitée ».
À peine le jugement rendu, Roosevelt annula la vente d’armes envisagée par Curtis. Plus tard, il devait s’appuyer sur l’implication des États-Unis dans la Deuxième Guerre mondiale pour se présenter une troisième fois à la présidence.
Présidence Truman
Dans les mois suivant la fin de la Deuxième Guerre mondiale, le Congrès s’empressa de répudier, si l’on ose dire, la notion d’un 3e mandat présidentiel en confirmant par le biais d’un vote que la limite officielle était bel et bien de deux mandats. Bien.
Le 24 juin 1950, la Corée du Nord envahit la Corée du Sud. Le 25 juin, le Conseil de sécurité de l’ONU appelle ses membres à venir en aide au pays agressé. Le soir même, Truman décide d’envoyer des forces aériennes et maritimes dans les environs, mais non des forces terrestres.
Le 30 juin, Truman annonce qu’il veut dépêcher des soldats sur place. Le sénateur républicain Robert Taft lui mentionne alors qu’il n’a pas l’autorité légale pour ce faire. Truman pria le secrétaire d’État Dean Acheson de lui préparer une résolution destinée au Congrès.
Dans les jours qui suivent, William Knowland, un autre sénateur républicain, prend le contrepied de Taft et assure Truman, le démocrate, que la résolution de l’ONU l’autorise à envoyer des troupes sur place. D’autant plus que constitutionnellement, il est également le chef des armées.
Lors du débat provoqué logiquement par l’agression de la Corée du Nord, le très influent, de souligner Schlesinger, sénateur de l’Illinois Paul Douglas frappa l’imagination de ses collègues en martelant que repousser la Corée du Nord en dehors du territoire de la Corée du Sud ne serait pas une opération militaire mais bien policière.
Il n’en fallait pas moins pour que le Congrès vote une augmentation des crédits accordés à l’armée et au contingent. Ce faisant, les élus adoptèrent indirectement la position de Truman.
Présidence Johnson
À la mort de John F. Kennedy en novembre 1963, 16 000 conseillers militaires et agents des renseignements étaient présents au Sud Vietnam. Ce parachutage, si l’on peut dire, avait commencé sous l’administration du républicain Dwight Eisenhower.
Dans les mois qui suivirent son accession au pouvoir, Lyndon B. Johnson commanda la rédaction d’une résolution permettant au président d’impliquer officiellement les États-Unis dans le conflit qui avait cours dans cette région du monde. L’exécutif usa alors d’un subterfuge pour convaincre le législatif de lui accorder ce qu’il désire, soit l’entrée en guerre officielle des États-Unis.
Le 2 août, un destroyer américain ayant violé les eaux territoriales du Nord Vietnam, il essuie des tirs. Le 4 août, la marine américaine met en scène une autre attaque. Après quoi, Johnson va présenter à un Congrès échaudé par ces événement la résolution dite du Tonkin. Le 7 août, une imposante majorité de représentants du peuple voteront la proposition de Johnson qui profitera de la manoeuvre pour rappeler « qu’en tant que président il est aussi le leader constitutionnel ».
Après une série de bombardements dans les mois qui suivirent l’adoption de la résolution Tonkin, l’envoi massif de troupes terrestres débuta le 7 mars 1965. Au départ de Johnson, le contingent américain au Vietnam totalisait 500 000 soldats.
Présidence Nixon
Dans les mois suivant son installation à la Maison-Blanche, Richard Nixon exprima à plusieurs reprises son désir que la résolution du Tonkin votée, on insiste par le législatif, soit reniée. En janvier 1971, le Congrès lui donna satisfaction en révoquant la résolution en question.
Nixon obtenait ainsi ce qu’il chérissait depuis des mois, soit que le chef des armées dispose d’un pouvoir exclusif au diapason de celui qu’on accorde au chef de l’exécutif en certaines matières. Ayant obtenu ce qu’il voulait, Nixon va user de son titre de chef des armées pour mieux ordonner le bombardement du Cambodge sans avoir été dans l’obligation de demander au législatif son aval.
Sous cette présidence, l’expression chef des armées est devenue définitivement une incantation, de constater Schlesinger, qu’on brandit souvent alors qu’avant Truman l’expression en question avait en fait une fonction juste technique qui signifiait que le chef des armées était juste au-dessus du chef d’état-major. Pas plus, pas moins.
Présidence Bush-Cheney
Dans les mois qui suivent les attentats du 11 septembre, le vice-président Cheney va se muer en chef de guerre. Sur le front intérieur, il va autoriser la National Security Agency d’enregistrer toutes les conversations téléphoniques qu’ont les citoyens américains avec des personnes situées à l’étranger. Les sites noirs de la CIA disséminés dans divers pays étrangers et où l’on torture selon des méthodes balisées juridiquement par Addington et adoptées ensuite par Alberto Gonzales conseiller juridique de la Maison-Blanche, c’est encore Cheney. La prison de Guantanamo et l’indifférence à l’endroit des conventions de Genève sur les prisonniers, c’est toujours lui.
Mais c’est surtout sur le front extérieur que l’ex-patron de la Défense va se distinguer. Avec la complicité de son vieux mentor Rumsfeld, il va se faire l’avocat des guerres en Afghanistan et en Irak. Derrière les rideaux, il s’emploiera à isoler Colin Powell, alors secrétaire d’État et Condoleeza Rice alors Conseillère à la sécurité nationale. En clair, il parviendra à imposer ses vues au président Bush.
Cela étant, il va poser un geste ayant eu une conséquence récente aussi néfaste que profonde. De quoi s’agit-il ? C’est lui, Dick Cheney, qui va suggérer à Bush de proposer les candidatures de John Roberts et Sam Alito à la Cour suprême que le Congrès majoritairement républicain nommera.
Le 19 juillet 2005, Roberts s’installe à la Cour suprême. Le 5 septembre, soit moins de deux mois, Bush le nomme juge en chef du plus haut tribunal du pays. On insiste : Roberts est parachuté patron du pouvoir judiciaire alors qu’il n’a même pas eu le temps de participer à l’étude d’un dossier.
La raison de cette bizarrerie dans les annales de cette cour est toute simple : Roberts est un partisan fervent de la présidence impériale ainsi d’ailleurs que Sam Alito. On s’en doute, c’est pour leur inclination pour la concentration des pouvoirs que ces messieurs ont été choisis par Cheney.
La grande illusion
À l’instar de de Gaulle et de sa constitution accordant à l’exécutif une prépondérance marquée sur le législatif, Cheney croyait dur comme fer que les mécanismes inhérents à la présidence impériale étoufferaient quelque peu le régime des partis. De ces partis qui réduisent le champ de l’exécutif lorsqu’ils en ont l’opportunité. Le pauvre Cheney devait déchanter.
En effet, après avoir été le témoin effaré par la gestion chaotique du premier mandat de Trump, il a réalisé, voire convenu, que la Cour suprême avait pris une décision catastrophique le 1er juillet 2024. Dans le cadre du dossier Trump v. The United States, ce tribunal a décrété que l’immunité du président en exercice était sans limite. Et c’est …
Et c’est à ce moment que Dick Cheney a pris conscience que la décision de la Cour suprême noyée par six juges « impérialistes » sur neuf avait transformé sa présidence impériale en une présidence autoritaire. Qu’elle avait sacralisé de faire le retour de l’arbitraire par la grande porte.
En un mot comme en mille, le parcours politique de Dick Cheney s’est conclu par une queue de poisson. Catégorie baleine plutôt que sardine.
