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Louiselle Lévesque
C’est une évidence qui semble pourtant passer inaperçue dans la tourmente politique qui secoue le Canada. Le pouvoir au sein du gouvernement fédéral est plus que jamais concentré entre les mains du premier ministre et de sa garde rapprochée.
Le conseil des ministres voit de plus en plus son rôle réduit à celui de figurant. Informé des décisions prises ou des politiques adoptées au Cabinet du premier ministre ou au Bureau du Conseil privé, il est très souvent mis devant le fait accompli. Sous le règne de Justin Trudeau, le phénomène s’est intensifié.
La crise qui ébranle le gouvernement Trudeau depuis la mi-décembre avec la démission retentissante de Chrystia Freeland juste avant de présenter son énoncé économique est l’illustration parfaite du peu de cas qui est fait de l’indépendance d’un ministre et de sa capacité à exercer pleinement ses responsabilités.
La ministre des Finances s’est fait imposer des mesures avec lesquelles elle était en désaccord comme le congé de deux mois de la taxe fédérale sur certains produits, une « astuce politique» [1] qui pourrait coûter jusqu’à 2,7 milliards de dollars au Trésor public. La ministre a refusé d’avaler cette énième couleuvre voyant qu’elle subirait de surcroît une rétrogradation lors du remaniement ministériel que Justin Trudeau s’apprêtait à annoncer.
L’épicentre du pouvoir
Le professeur à l’Université de Moncton et titulaire de la Chaire de recherche du Canada en administration publique et gouvernance, Donald Savoie jette un regard très critique sur le processus décisionnel à Ottawa.
Dans un article intitulé Le pouvoir au sommet [2], il qualifie le type de gouvernance instauré à Ottawa de « gouvernement monarchique ».
Son constat se base sur « la concentration exceptionnelle du pouvoir décisionnel entre les mains du premier ministre et de ses proches conseillers non-élus qui court-circuitent le fonctionnement traditionnel du Cabinet (Conseil des ministres) et de la fonction publique et qui brouillent les frontières entre le politique et l’administratif. »
À ce chapitre, le Canada se démarque soutient le professeur Savoie car « en ce qui a trait au poids politique inhérent à leur fonction, les premiers ministres canadiens n’ont pas d’égal en Occident ».
L’expert dresse une liste impressionnante des leviers qui se retrouvent entre leurs mains comme présider les réunions du Cabinet, en fixer l’ordre du jour, nommer et congédier ministres et sous-ministres, créer des comités du Cabinet, déterminer leur composition, nommer les juges à la Cour suprême et les sénateurs à la Chambre haute, élaborer les orientations stratégiques, exercer des pouvoirs de nomination pour des milliers d’emplois au gouvernement, représenter le Canada à l’étranger, etc.
L’élection de 1976 au Québec
À l’origine de l’émergence du gouvernement monarchique à Ottawa, Donald Savoie identifie un événement déclencheur : l’arrivée au pouvoir du Parti québécois (PQ) en 1976, un parti qui a pour projet de faire la sécession du Québec.
Cette reconfiguration de la scène politique au Québec a eu l’effet d’un électrochoc dans tout l’appareil gouvernemental à Ottawa et en particulier, précise le professeur, « à l’Édifice Langevin qui abrite à la fois le Cabinet du premier ministre et le Bureau du Conseil privé, les secousses ont été ressenties plus fortement qu’ailleurs ».
Les inquiétudes concernant l’unité du pays ont servi d’accélérateurs à l’élargissement de la taille et du champ d’action du Cabinet du premier ministre (CPM) qui avait commencé à la fin des années 1960 sous Trudeau père.
On assiste par la suite note Donald Savoie à une concentration des ressources et de l’information « rassemblée au bénéfice du premier ministre et d’une poignée de ses principaux conseillers travaillant au Bureau du Conseil privé ou au Cabinet du premier ministre et non pas en vue d’une prise de décision collégiale. »
Conséquemment ajoute le politologue « les hauts fonctionnaires du CPM se considèrent comme membres d’une cour de première ligne dont l’opinion compte. Ils sont au cœur du gouvernement monarchique et n’hésitent pas à conseiller un ministre ou même à s’opposer à lui ».
Absence de collégialité
Le professeur Savoie affirme que le gouvernement monarchique a pris racine sous Pierre Elliott Trudeau et a continué de se consolider sous Brian Mulroney, Jean Chrétien, Paul Martin, Stephen Harper et Justin Trudeau.
Tous ont cherché selon lui à se libérer des contraintes du système pour gérer les dossiers importants avec pour résultat que « l’élaboration des politiques s’effectue désormais par voie de proclamation ». Dans bien des cas relevés par le politologue, c’est le premier ministre qui tranche et les ministres n’ont qu’à avaliser ou démissionner.
Les exemples foisonnent comme en 2006 lorsque Stephen Harper dépose à la Chambre des communes une motion reconnaissant que les Québécois forment une nation au sein d’un Canada uni. « Le Cabinet avait alors été laissé sur la touche. Plus encore, même le ministre responsable des Affaires intergouvernementales n’avait pas été informé, encore moins consulté » nous dit le professeur en se basant sur des informations publiées par le Globe and Mail.
Il mentionne également des décisions clés se rapportant à l’envoi de militaires en Afghanistan qui ont été prises par le premier ministre Jean Chrétien et quelques conseillers. « Les deux ministres concernés, ceux de la Défense nationale et des Affaires étrangères, n’étaient même pas présents. Tout comme les autres membres du Cabinet, qui n’ont été informés qu’après coup. »
Les accords internationaux
Cette centralisation du pouvoir se manifeste également à l’international estime Donald Savoie. « Contrairement au président des États-Unis, qui doit négocier avec le Congrès, ou au premier ministre de l’Australie, qui doit composer avec un sénat élu et puissant, le premier ministre canadien a les coudées franches pour négocier au nom de son gouvernement et pour prendre des engagements officiels avec des chefs de gouvernements étrangers. »
Le professeur cite l’exemple des dernières heures de la négociation de l’ALENA (Accord de libre-échange nord-américain) en novembre 1993. Il rapporte une conversation entre le premier ministre Chrétien, qui vient tout juste d’être élu et qui n’a pas encore formé son cabinet, avec l’ambassadeur américain au Canada qui lui demande ce qui arriverait si le futur ministre du Commerce international avait des objections au sujet de l’entente. Jean Chrétien lui aurait répondu qu’il en nommerait un autre le lendemain matin.
Perte d’influence
Les ministres qui bénéficiaient auparavant d’une certaine écoute auprès de leur chef ne sont même plus les antennes régionales sur lesquelles il comptait pour prendre le pouls de la population. Ce sont les firmes de sondage qui ont pris le relais souligne le professeur Savoie.
« Le premier ministre n’a plus besoin de s’en remettre à ses ministres régionaux pour évaluer la réception des politiques gouvernementales. Les sondages d’opinion sont plus fiables, plus objectifs, moins teintés d’un esprit régional, plus pertinents et il est plus facile de composer avec eux qu’avec les ministres. »
Une assise historique
Professeur de science politique à la Toronto Metropolitan University, Patrice Dutil constate lui aussi que les forces centripètes ont été à l’oeuvre ces dernières années. [3] « Je pense que oui c’est évident. Le régime Trudeau a franchi une étape importante dans la concentration du pouvoir. »
Mais il ne s’agit pas selon lui d’une tendance récente. « Depuis l’époque de John A. Macdonald qui avait déjà réussi à s’implanter comme le centre, le lieu de décision, pour les décisions importantes c’était le bureau du premier ministre. Alors ça date, ça fait partie d’une grande tradition canadienne. C’est vraiment unique parce qu’ailleurs dans les régimes Westminster, les premiers ministres ne sont pas aussi importants, ne sont pas aussi présents, aussi omnipotents. »
Cette emprise s’est manifestée en de multiples circonstances observe le professeur Dutil. « Que ce soit la décision de Chrétien de ne pas s’engager en Irak, que ce soit la décision de Pierre Trudeau de faire un lien avec Mao Tse-Tung, que ce soit la décision de Mackenzie King d’entrer en guerre contre les nazis, ces décisions ont été prises au bureau du premier ministre. »
Une intensification tout de même
Trudeau fils est allé encore plus loin déclare Patrice Dutil au point de vue du contrôle du message et de la communication. Et il a gardé la mainmise sur la nomination des chefs de cabinet, une pratique instaurée par Stephen Harper qui fait en sorte que les ministres se retrouvent dans un étau, entourés de gens qui sont d’abord redevables au premier ministre.
« Là-dessus on peut se fier aux témoignages de ministres qui ont quitté leur poste, que ce soit Jody Wilson-Raybould, que ce soit Bill Morneau. Wilson-Raybould en particulier était très frustrée du fait qu’elle ne pouvait pas choisir son personnel. Ça n’a pas aidé. »
Il souligne aussi la faiblesse du caucus libéral « prêt à accepter n’importe quoi et à obéir au premier ministre » sauf ces derniers mois où certains députés ont commencé à contester son leadership.
Un mystère ?
Patrice Dutil peine à s’expliquer comment Justin Trudeau malgré son manque d’expérience politique qui frôle à son avis l’amateurisme a pu exercer un tel ascendant sur ses troupes.
« Il a réussi à convaincre ses collègues que le pouvoir lui était dû parce que c’était lui et lui seul qui les avait menés au pouvoir. C’est vraiment frappant à quel point les ministres autour de Trudeau lui obéissent presque sans réponse parce qu’ils sont ensemble très faibles. »
Parmi les facteurs qui ont joué en sa faveur il y a selon lui son nom et sa victoire dans Papineau en 2008, une circonscription qu’il a réussi à reprendre au Bloc québécois.
« Trudeau était l’héritier du père et c’est une personne qui pouvait assurer une présence au Québec. Ça compte pour quelque chose quand même. »
Le traitement que Justin Trudeau a réservé à Chrystia Freeland constitue aux yeux du professeur Dutil une sorte de condensé de son administration.
« C’est qu’il a démontré à chaque tournant à quel point ce gestionnaire médiocre qu’il était au début est resté médiocre. Il n’a pas appris. C’est frappant à quel point il se moque de ses ministres et qu’il s’est permis de s’isoler de l’opinion de ses collègues. »
Justin Trudeau vient d’abdiquer. C’est son successeur qui devra affronter le très populiste Pierre Poilievre lors de la prochaine élection générale. Il serait étonnant qu’une fois élu le chef conservateur accepte de se priver des pouvoirs extraordinaires que procure le gouvernement monarchique même s’il se présente comme celui qui redonnera une voix au peuple.
[1] Lettre de démission de Chrystia Freeland adressée au premier ministre Justin Trudeau, publiée sur son compte X, 16 décembre 2024.
[2] Donald J. Savoie, « Le pouvoir au sommet », dans La politique québécoise et canadienne, collection Politeia, Québec, Presses de l’Université du Québec, 2025 (à paraître).
[3] Patrice Dutil, Prime Ministerial Power in Canada, Its Origins under Macdonald, Laurier, and Borden, Vancouver, University of British Columbia Press, 2017.
